10月11日，據新華社消息，中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發了《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020－2025年）》（以下簡稱“《實施方案》”），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

這是繼2019年《中共中央、國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》發布以來，頂層設計為深圳建設先行示范區畫出的更為詳細的藍圖。

時值深圳經濟特區成立40周年，這份堪稱“大禮包”的文件，將為深圳改革開放再出發指明道路。另一方面，作為中國特色社會主義先行示范區，深圳將再為全國全面深化改革充當探路者和排頭兵。《實施方案》也明確要求，深圳要切實擔負起試點主體責任，增強使命感和責任感，認真做好具體實施工作，確保各項改革任務扎實有序推進。

目前，深圳的營商環境改革在持續推進，創業板改革并試點注冊制已正式啟動，作為超大城市的積分落戶等政策也已破題。深圳社科院副院長陳少兵向21世紀經濟報道記者表示，接下來，深圳改革開放的步子還可以邁得更大一些。

但改革并非易事，深圳的主政官員對此有著清醒的認識。10月10日，深圳市委書記王偉中做客央視《對話》欄目時表示，我們現在改革確實是進入了深水區，有的是無人區，沒有肉的硬骨頭確實很難。深圳的人均GDP達到了3萬美元，全國最高，再去改革其實是要觸動利益的，所以改革其實最難是刀刃向內，改自己。

何為“綜合改革試點”？

2019年，《中共中央、國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》曾提出，在中央改革頂層設計和戰略部署下，支持深圳實施綜合授權改革試點，以清單式批量申請授權方式，在要素市場化配置、營商環境建設、城市空間統籌利用等重點領域深化改革、先行先試。

深圳市人民政府發展研究中心主任吳思康向21世紀經濟報道記者表示，綜合改革試點是先行示范區意見的延續，相當于之前提到的“綜合授權改革”正式落地。這個方案和粵港澳大灣區規劃綱要、先行示范區意見一起，共同構成了廣東、深圳未來五年的改革總綱領、新藍圖。

綜合改革試點賦予了深圳在重點領域和關鍵環節改革上更多自主權。譬如，《實施方案》提出，按程序賦予深圳在干部和機構管理、統籌使用各類編制資源等方面更大自主權；探索擴大在深高等學校辦學自主權等。

在保障措施方面，國家發改委會同有關方面分批次研究制定授權事項清單，按照批量授權方式，按程序報批后推進實施。有關方面要按照本方案要求和經批準的事項清單，依法依規賦予深圳相關管理權限。

此外，廣東省要積極為深圳開展綜合改革試點創造條件，加大行政審批、科技創新、規劃管理、綜合監管、涉外機構和組織管理等方面放權力度，依法依規賦予深圳更多省級經濟社會管理權限。

但吳思康向21世紀經濟報道記者強調，這次是一個綜合性的改革方案，“放權”只是為了支持改革，但“放權”不是核心，總的精神還是創新體制機制，更好地適應高質量發展的需要，適應國際競爭的需要。

中央給予深圳的，既是禮包，更是挑戰。在中國（深圳）綜合開發研究院常務副院長郭萬達看來，改革本身是有風險的，既可能成功也可能失敗，所以改革本身需要容錯。

《實施方案》專門提出，建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創新中的失誤錯誤，對干部的失誤錯誤進行綜合分析，該容的大膽容，不該容的堅決不容。

《實施方案》還明確提出了綜合改革試點的時間表。2020年，在要素市場化配置、營商環境優化、城市空間統籌利用等重要領域推出一批重大改革措施，制定實施首批綜合授權事項清單，推動試點開好局、起好步；2022年，各方面制度建設取得重要進展，形成一批可復制可推廣的重大制度成果，試點取得階段性成效；2025年，重要領域和關鍵環節改革取得標志性成果，基本完成試點改革任務，為全國制度建設作出重要示范。

六大改革方向

具體而言，《實施方案》提出了六大方面的改革，包括：完善要素市場化配置體制機制、打造市場化法治化國際化營商環境、完善科技創新環境制度、完善高水平開放型經濟體制、完善民生服務供給體制以及完善生態環境和城市空間治理體制。

其中，在完善要素市場化配置體制機制方面，土地管理制度方面的內容備受關注。《實施方案》提出：支持在符合國土空間規劃要求的前提下，推進二三產業混合用地；探索利用存量建設用地進行開發建設的市場化機制，完善閑置土地使用權收回機制等。

在陳少兵看來，土地管理制度或許是此次改革最值得期待、最具想象空間的一個方面。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉則向21世紀經濟報道記者分析，深圳從一個以工業為主的城市發展為現在高科技、現代服務業占比較高的大都市，產業結構變化以及人口的聚集，使得用地結構有了調整的訴求。但出于對產業空心化、空間房地產化等問題的擔心，國家對土地用途、規劃的調整有明確的規定。地方其實更清楚如何靈活用地，提升用地效率，使土地要素價值最大化，此次的放權、探索對于深圳是重大利好。

在打造市場化法治化國際化營商環境方面，《實施方案》提出，進一步完善公平開放的市場環境。在全國統一的市場準入負面清單基礎上，制定深圳放寬市場準入特別措施清單，放寬能源、電信、公用事業、交通運輸、教育等領域市場準入。進一步放寬前沿技術領域的外商投資準入限制。

深圳大學從事營商環境研究的博士后楊海波向21世紀經濟報道記者表示，長期以來，能源、電信等領域處于壟斷地位，民資很難進入，深圳要把握住機遇，讓民資通過合作、參股、并購等形式參與到這些領域，將國資安全性與民資靈活性有效結合起來。

此外，放寬前沿技術領域的外商投資準入限制，將可能使深圳進一步成為外資投資高地。截至2020年6月，深圳外商投資企業僅占全部商事主體的2%左右，但對深圳經濟發展貢獻巨大，近年每年創造深圳約1/5的GDP、40%的進出口貿易，近三成稅收，全市規模以上產值約35%來自外商投資企業。

在科技創新環境方面，《實施方案》提出，建立具有國際競爭力的引才用才制度。按程序賦予深圳外國高端人才確認函權限，探索優化外國人來華工作許可和工作類居留許可審批流程等。

深圳角色

根據《中共中央、國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》提出的目標，到2025年，深圳經濟實力、發展質量躋身全球城市前列，建成現代化國際化創新型城市。

此次的綜合改革試點實施方案，整體來看對深圳意味著什么？

吳思康向記者表示，國家賦予深圳更多改革任務和使命，很大程度是因為深圳在發展過程中，在全國最先遇到一些問題。比如人口集聚規模與空間資源之間的矛盾，深圳在近2000平方公里的土地范圍內，承載了接近2.7萬億的經濟總量，2000多萬管理人口，其他國內城市都沒有深圳這么迫切地需要在土地管理制度以及城市空間治理方面進行探索。

吳思康繼而表示，再比如科技體制，在新形勢下深圳科技發展和國際合作面臨著新的格局。深圳推出了面向全世界的“懸賞制”科研攻關，這是科技體制改革上的一大步，涉及到科研體制上國際科技合作模式的重大創新，包括科研資金出境、科技成果認定、知識產權轉讓、成果產業化等一系列的體制機制創新。

“改革是源于深圳發展面臨的突出問題，解決好了這些問題，深圳自然能夠獲得更大更快的發展。”吳思康表示。

深圳的改革與發展，對于粵港澳大灣區乃至廣東省，同樣有著重大意義。《實施方案》就專門提出：要加強與粵港澳大灣區其他城市協調合作，建立區域互動、優勢互補的改革聯動機制，實現協同對接，充分發揮制度整體效能。

在觀察人士看來，在廣東省的“一核一帶一區”區域發展格局中，深圳扮演著重要角色。深圳在一些方面享有了更多的權限，這將有助于它更好地發揮輻射帶動作用，從而更好地與廣東省其他城市實現融合發展。

放在全國范圍內，深圳這個被譽為“影響最大、建設最好的經濟特區”，站在40年的新起點上，又將扮演什么樣的角色？

楊海波認為，深圳之所以成為全國最成功的經濟特區，不在于它的經濟總量多少，而在于持續不斷地貢獻經驗，讓其他地方少走彎路，其中很多好的經驗是制度性的。從這個意義上講，全國的高新區、經開區等都或多或少地帶有一些“深圳色彩”。這一次的方案更多地也是要求深圳在制度層面多做探索與貢獻，未來讓其他地方得到復制性強的經驗與做法。

吳思康表示，我們整個國家在進入到高質量發展階段后，將會遇到很多共性的問題，深圳率先探索，率先提出解決方案，為全國提供示范，這也正是中國特色社會主義先行示范區的意義所在。（王帆/文）